中国社会信用体系的起源、发展和展望

中国社会信用体系的起源、发展和展望

17.11.2018 11:11

Von Chaoting Cheng
17.11.2018

一、起源

中国是一个拥有辽阔幅员和庞大人口的国家,而且各地区发展极不均衡。如何有效管理这个巨大而复杂的国家,是历代中国政府面临的重大挑战。


1949年,中华人民共和国成立,新政权以苏联为榜样,建立起计划经济制度。与计划经济相适应,中国在城市建立并推行“单位制”。一个工作单位并不仅仅是一个雇主,而且还承担医疗、住房、教育和养老等社会福利保障功能。大部分城市人口都归属于某个单位,自由流动非常困难。而且,单位还是北京进行政治动员和实施经济发展的基本载体。通过单位制,国家的触角延伸到了全国的每一个角落和社会生活的每一个领域,整个社会实现了高度的组织和整合。单位制是毛时代高度集中的政治体制和经济体制的产物,是中国政权对城市人口管理和控制的基石。

尽管通过单位制实现了对工业和城市人口的有效管控,但毛时代的中国,大多数人口还是生活在农村。如何管理庞大的农村人口?毛的答案是户口制度以及由此形成的城乡二元结构。严格的户口制度不但限制了城市人口的流动性,而且将农村人口牢牢地禁锢在土地上。农业户口难以转为非农业户口,只有极少数人可以通过参军、上学和招工等机会跳出农门,成为有资格享受更好社会保障的城市居民。

毛时代的中国,户口制和单位制使得人民只拥有极为有限的迁徙、居住和就业自由,但却十分有利于国家对社会和人民实施严密有效的管控。但是,自从1978年开始改革开放以来,这套高度集中的政治、经济和社会控制体制开始放松,社会主义市场经济逐渐取代了计划经济。在改革进程中,单位原来承担的社会保障和控制功能逐渐剥离给政府和社会。在单位之间,职员的流动已司空见惯,单位几乎不再能够严格限制人员的流动,不再可能全面控制职工。在城乡之间,尽管仍然存在严格的户口制度,但工业化和城镇化的快速推进,使得原来依附于土地的农民大规模涌入城市,僵硬的城乡二元格局出现了重大松动。

因此,毛时代社会管理和控制的两大支柱,单位制和户口制,在改革开放时代逐渐削弱甚至瓦解。与此同时,因对经济利益的贪婪追求导致社会信用危机频繁爆发,比如食品药品安全问题、环境污染问题和债务偿还问题等等,加之空前巨大的社会流动规模,这一切都使得北京面临世界上罕见的超大规模国家治理难题,对其治理能力提出了严峻的挑战。

一般来说,面对社会治理挑战,国家原有的治理工具基本上可以分为法律和道德两大类。但是,法律仅仅规定了社会运行的底线,难以有效引导社会观念;而道德虽然对社会有潜移默化的规范作用,但只是一种软约束,强制力和威慑力不足。因此,法律和道德都存在其局限性。而且,由于政治体制的诸多限制,中国的法治国家建设仍然任重道远;随着人口流动性的迅猛增加,中国传统的熟人社会正趋于瓦解,由此导致民众对传统道德的敬畏不复存在。层出不穷的社会问题和不断激化的社会矛盾,迫使北京必须找到法律和道德之外的、新的强有力治理手段,来应对单位制和户口制瓦解后的新形势。

正是在这个大背景下,社会信用体系应运而生,引起了北京的高度重视。

信用作为法律和道德之外的另一种规范力量,来源于社会成员的日常积累,实现对普通人生活及其德行表现的高清画像。通过建立信用记录、守信激励和失信惩戒机制,并与个人生活相挂钩,信用可以有效降低社会成员间的交易成本,提升社会道德水平,从而建立一种对社会成员具有强大约束力的超级自律机制,这些机制就组成了社会信用体系,并成为一种理想的社会治理和管控工具。

大数据、云计算和人工智能等重大技术进步,也使得需要处理海量信息的社会信用系统首次在技术上成为可能。中国政府拥有巨大的权力,掌握庞大的政治经济和技术资源,而且表现出坚强的政治意志,这一切都使得社会信用体系在中国正越来越接近现实。

二、发展阶段

北京的社会信用体系计划,堪称当今世界最大规模的社会管控实验。然而,与其说它是北京主动做出的顶层设计,不如说是频繁爆发的社会信用危机、社会矛盾以及由此引发的治理挑战倒逼的结果。其发展历程,也非一蹴而就,而是经历了如下发展阶段:

第一阶段:萌芽期(1990-2001)

中国政府对社会信用问题的首次重视,要追溯到1990年的企业“三角债”问题。1990年3月,国务院颁布《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》 ,标志着中国政府和企业开始意识到市场经济中信用的极端重要性。

与此同时,信用服务也开始出现。1992年底,中国第一家专业从事企业资信调查服务的公司 - 北京新华信商业风险管理有限责任公司成立。此后,一批专业信用调查中介机构相继出现。央行牵头持续推动企业征信的建设,如在全国推行企业贷款证制度等。1997年, 上海市进行个人征信试点。1999年上海资信有限公司成立,开始从事个人征信与企业征信服务。同年底,银行信贷登记咨询系统上线运行。

这一时期是中国信用体系建设的萌芽时期,一些征信公司成立,但仅限于经贸部和央行等个别门和上海市等个别区域,尚没有全国范围内的统一规划和建设。

第二阶段:起步期(2001-2007)

从金融部门开始,信用建设起步。2006年,中国人民银行建立起全国企业和个人信用信息基础数据库。这一数据库虽然规模和功能有限,但却开创了建设由政府部门主导、全国联网、统一管理、数据集中的信用系统的先例。当年,这一系统就为1600多万企业和6.5亿自然人建立了信用档案,实现了商业银行之间关于借款人的信用信息的共享,也为司法和行政执法部门等提供查询服务。

在此期间,各行业、各部门加快信用信息建设步伐。例如,国家工商总局、海关总署、国家质检总局等部门,分别依托“金信”、“金关”、“金质”工程,加大本系统信用信息系统的建设力度,推动纳税诚信、产品质量诚信、合同履约诚信、社保医保诚信等领域的发展。证券业、保险业、快递业等行业也开始重视征信并积极进行信用信息系统建设。

与此同时,一些地方政府也从本地实际情况出发,在社会信用建设上进行了一定的探索,力图建立和推动当地信用建设。截至2007年年底,全国15 个省(自治区、直辖市)出台了18部与信用信息相关的地方法规和章程。

第三阶段:信用建设体系化阶段(2007-2014)

随着人们对社会信用建设的重视,政府也开始在顶层设计层面研究社会信用建设问题。2007 年3月,国务院办公厅下发了《关于社会信用体系建设的若干意见》 ,从制定规划、完善法规、促进信息集中共享、建设金融业统一征信平台等方面,明确了当时社会信用体系建设的工作重点和分工,建立了部际联席会议工作机制,指导和推动社会信用体系建设。

多部门联合参与、促进信息共享、统一的信息平台是这一时期社会信用建设中的“主流”。这就是说,原来分散的信用建设开始走向“体系化”。特别是人力资源和社会保障部门、民政部门、交通运输与信息管理部门在社会信用建设上的参与,使得社会信用体系建设成为一种强有力的国家行为,从而向“体系化”迈进了一大步。

第四阶段:社会信用体系建设升级为国家级重大战略(2014-今)

2014年6月,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》,强调加快社会信用体系建设,提出在2020年之内基本建成全国社会信用体系 。随后,经社会信用体系建设部际联席会议同意,在部级层面上就此规划纲要的实施进行了任务分工 ,以加快推进这项重大工程的建设。根据该纲要的要求,国家发展改革委、人民银行鼓励地方开展试点示范,自2015年起,分两批启动了共43个城市社会信用体系试点项目。2018年初,国家发展改革委、人民银行选择其中的12个作为示范城市予以公布,分别是杭州市、南京市、厦门市、成都市、苏州市、宿迁市、惠州市、温州市、威海市、潍坊市、义乌市和荣成市 。

除了政府主导的试点项目,一些私营企业也进入社会信用体系建设。2015年1月,中国人民银行同意芝麻信用、腾讯征信、前海征信等8家试点机构进行个人征信业务准备。2018年1月,央行宣布这8家试点机构与市场需求和监管需求差距很大,因此没有向它们颁发个人征信牌照。但是,一家由中国互联网金融协会和这8家试点机构联合成立的新公司 – 百行征信于2018年初获得了为期三年的个人征信业务许可证。

三、展望

2018年初,信用中国网站发布了多家中国知名信用服务机构和一些专家学者对中国信用体系建设的展望,总结出如下主要发展趋势:

展望一:全国性社会信用立法有望实现突破性进展

在地方层面,陕西、湖北、上海、河北、浙江5个省市已出台地方信用立法;在国家层面,信用法、公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法已形成初稿,纳入全国人大立法规划。

展望二:社会信用标准体系有望快速推进
自2016年7月全国社会信用标准化技术委员会成立以来,社会信用标准建设飞速发展:到目前为止,中国已发布社会信用国家标准超过30项,已立项正在研制的国家标准超过20项。进入2018年,随着社会信用体系建设的深入推进,包括信用服务标准、信用数据釆集和服务标准、信用修复标准、城市信用标准、行业信用标准等在内的多层次标准体系亟待出台。

展望三:行业信用体系建设发力助推市场有效监管
2017年,国家发展改革委发布《关于引入第三方信用服务机构协同参与多领域及特定领域行业信用建设和信用监管工作的函》,50余家机构参与报名。进入2018年,一批信用服务机构将深度参与广告、政务、金融、共享单车、旅游、重大投资项目、教育、环保等34个领域信用建设,发挥协同监管作用、助推市场有效监管。

展望四:信用示范城市将引领城市信用建设再上新台阶
2018年初,国家发改委和中国人民银行根据43个试点项目的实施情况公布了12个信用示范城市。这些示范城市将成为各地区加快推进信用建设的榜样。

展望五:联合奖惩备忘录将实现重点领域全覆盖
作为社会信用体系建设的核心机制,联合激励和联合惩戒在推进社会信用体系建设过程中日益发挥着重要作用,联合奖惩备忘录为这一核心机制提供了必要支撑。到目前为止,国家发改委会同有关部门已经签署的联合奖惩备忘录超过30个。随着社会信用体系建设的深入推进,守信联合激励和失信联合惩戒将实现重点领域全覆盖。届时,来自政府、金融机构和第三机构的海量数据在监管部门的应用将日益强化,社会对注重信用数据合法性、合规性和保护隐私的呼声将越来越高。

展望六:统一社会信用代码制度进入全面实施和应用阶段
2017年,统一社会信用代码制度改革任务基本完成。进入2018年,预计法人和其他组织存量代码将全面转换为统一社会信用代码,并实现证照更换,个体工商户存量代码也将全部实现转换。统一社会信用代码制度将成为各类社会主体的唯一标识,在推动信用数据归集和信用产品应用中发挥重要的基础作用。

展望七:重点领域个人信用记录机制将加速形成
个人信用建设有望提上重要议事日程,根据《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》,预计重点领域个人信用记录机制将加速形成。

展望八:信用修复和信用教育将成为常态
随着黑名单制度的健全以及联合惩戒机制日益发挥重要作用,“一处失信、处处受限”的联合惩戒大格局将加速到来。因此,信用修复将成为纠正失信行为的有效措施,开展信用修复需要各部门、各地区加大宣传教育力度。

展望九:信用信息应用和信用产品将成为信用服务机构核心竞争力
2017年,国家信息中心与第三方信用服务机构签署《关于加强信用信息共享的合作备忘录》,双方将通过信用信息共享使用,推进第三方信用服务机构与政府数据交换。随着国家公共信用信息中心的成立,信用信息归集、共享、公开将进一步加强。2018年,国家公共信用信息中心将成为第三方信用服务机构重要的数据来源,信用服务机构的核心竞争力在于信用信息的应用和信用产品的有效性。

展望十:信用信息归集共享质量和数量将大幅提升
截至2017年底,全国信用信息共享平台已联通44个政府部门、各省区市和50多家市场机构,信息归集量超过132亿条。进入2018年,全国信用信息共享平台二期工程将启动,工程完工后,信用信息采集方式将更加多样,信用信息归集共享“总枢纽”作用更加凸显,信息质量和数量将大幅提升。

四、结语

中国的社会信用体系计划及其建设,引起了世界范围内的广泛关注。西方国家的学术界和政府普遍担心,这一庞大计划是一种新型的数字极权,将使得中国的国家机器对社会和公民实施无孔不入的全面监控成为可能。但实际上,中国社会信用体系产生的背景,在于从计划经济到市场经济的变迁,毛时代的单位制和户口制瓦解,由此导致严重的社会信用危机,倒逼中国政府寻找除法律和道德之外的新型治理方法和工具。柏林自由大学Genia Kostka教授的研究表明,大多数中国公众也认同建设社会信用体系的必要性,并对由政府而不是私人企业来主导社会信用体系建设有更大的信任度。但是,中国社会信用体系到底是解决中国社会信用危机的有效办法,还是国家对社会和公民实施全面监控的有力工具?目前还有重大的争议。然而,有一点是可以确定的,那就是中国政府正投入庞大资源稳步推进社会信用体系建设,这套体系将极大可能重塑中国社会,并影响到每一个公民。

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  • Erstellt von topofworld In der Kategorie Politik政治 am 17.11.2018 11:11:00 Uhr

    zuletzt bearbeitet最后编辑: 17.11.2018 12:02
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